12345熱線“越界”訴求圍困基層

有人投訴理發(fā)店把自己的劉海剪壞了，要求恢復(fù)原樣，否則要跳樓自殺；有人辦理的美容卡到期了，沒使用完的美容服務(wù)，要求商家賠償。

孫悅是東部沿海某市商務(wù)局的一名科員，從2022年開始，處理美容美發(fā)、住宿、餐飲等服務(wù)行業(yè)的12345訴求成為她工作的一部分。有次在訴求人和美容店老板的爭執(zhí)中，她得知，兩名市監(jiān)局的同事上前勸架，結(jié)果兩名工作人員一人挨了一巴掌。

孫悅說，市商務(wù)局是一個制定全市內(nèi)外貿(mào)易的發(fā)展規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)部門，然而，現(xiàn)在自己的角色更像是一名調(diào)解員。“不管群眾訴求是否合理，‘安慰’、‘道歉’都是工作的常態(tài)。”

12345熱線的前身是市長熱線。1983年，沈陽市開通全國首部市長熱線。到2010年左右，全國陸續(xù)有城市將市長熱線與工商、城管、市政、供電等多條部門或地方專線合并，成立12345非緊急救助熱線。

2021年，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化地方政務(wù)服務(wù)便民熱線的指導(dǎo)意見》要求，為了進(jìn)一步提高政府為企便民服務(wù)水平,各地區(qū)將多渠道的政務(wù)服務(wù)便民熱線統(tǒng)一為“12345政務(wù)服務(wù)便民熱線”。

隨著“有事就打12345”的宣傳普及，以及上級政府對于12345“接訴即辦”考核的重視，這一熱線逐漸成為群眾解決問題的首選。這其中，不合理、不合規(guī)的“越界”訴求也相應(yīng)增加，基層治理有時不免陷入忙而無功的被動處境。 

“忙而無功”

12345熱線的忙碌，始于熱線服務(wù)中心接線端。

話筒那頭的聲音經(jīng)常“罵罵咧咧，肆無忌憚發(fā)泄情緒”。有人投訴三甲醫(yī)院的醫(yī)生給自己開太多檢查項目，不如住院報銷比例高。

王露的一天從處理生活瑣事開始，她以前是成都的12345接線員。電話中，投訴人要求她逐字填寫訴求，并復(fù)述一遍。也有和她父母年紀(jì)相仿的人，投訴工地拖欠工資，但不愿通過法律途徑救濟(jì)。

面對罵聲，王露只能視作一種“修煉”。無奈時，她會把耳機(jī)調(diào)至靜音，默默待對方罵完，再接話。與她同期入職的30人，不到半年離職了20多個。

王露告訴澎湃新聞，接線員是八小時工作制，屬于外包員工，她平均一天接聽150次電話。每月通話量達(dá)到3000次，收入才能超過四千元。

基礎(chǔ)的咨詢類問題，如咨詢法律法規(guī)、辦事流程、職能部門辦公電話等，接線員可以通過查詢12345知識庫獲取答案。求助、投訴、舉報類問題，則需要接線員記錄在工單上，由上級集中分配到管理部門，或者群眾訴求所屬的轄區(qū)，再下派到具體街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

一些訴求在王露看來并不合理。比如，有人希望“工作人員把熊貓喂胖一點(diǎn)”。但她只是接線員，無權(quán)代表職能部門回應(yīng)或拒絕，只能一一記錄下來，等待職能部門解決。

孫悅就身處在12345的“延長線”上。她所在的商務(wù)局內(nèi)貿(mào)科主要負(fù)責(zé)制定全市商貿(mào)發(fā)展規(guī)劃、政策，擬訂流通領(lǐng)域消費(fèi)促進(jìn)。據(jù)她了解，科室?guī)缀跛腥硕家獏⑴c“12345”工單的處理。

為此，她每天要花兩三個小時在此項工作上——涉及錢的最為棘手，經(jīng)常有訴求人要求對預(yù)付卡退款，盡管有的已經(jīng)享受過優(yōu)惠減免，有的預(yù)付卡已經(jīng)超過使用期限。而商務(wù)局沒有直接執(zhí)法權(quán)，她和同事只能盡量協(xié)商。

商家不接電話，他們跑去店里。店里老板不在，他們只能往返多次。因為有三個工作日內(nèi)辦結(jié)的期限要求，遇到不配合的商家，就要申請工單延期處理。

孫悅記得，有人投訴洗車店、洗浴中心“跑路”，他們?nèi)チ爽F(xiàn)場，聯(lián)系不上商家。而訴求人的損失金額沒有達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)，他們也無能為力。

“我很理解您的心情”是楊康常掛在嘴邊的話。他是某一線城市的稅務(wù)局工作人員，處理12345工單一年多，商家未開發(fā)票、企業(yè)偷稅漏稅，未給職工繳納社保，是他接到最多的訴求。

稅務(wù)局不允許處理人員催掛電話，有時，他會成為一個情緒回收站。有位大姐投訴個稅專項附加扣除被前夫填報，一個小時里，不停講述前夫如何花心，如何出軌。也有投訴企業(yè)未繳納社保的人，吐槽起老板的為人處世。

為了不耽誤手頭工作，如期交付部門的周報、月報，楊康不得不邊聽電話，邊處理其他業(yè)務(wù)。如果被人投訴服務(wù)態(tài)度不好，他就要寫整改報告，做情況說明。

據(jù)楊康介紹，稅務(wù)局一直強(qiáng)調(diào)“以納稅人為中心”，“服務(wù)性”在各類考核指標(biāo)中排在首位。訴求人“滿意率”正對應(yīng)了考核指標(biāo)中的“服務(wù)性”，因此面對不合理訴求時，他常常感覺自己才是“弱勢”的一方。

之前，楊康所在的部門花費(fèi)四個月處理了一個重復(fù)工單。他記得，同事遇到一個考研失敗的年輕人，投訴“網(wǎng)課”商家未開發(fā)票，“其實(shí)是想要回考研課程費(fèi)用”。

楊康的同事已經(jīng)讓商家補(bǔ)開了發(fā)票，并協(xié)商部分退費(fèi)，但訴求人并不滿意，直到商家最后同意退全款。然而12345回訪時，對方卻評價 “不滿意”，理由是商家應(yīng)該給他精神賠償。

楊康說，“低頭認(rèn)錯”是工作的常態(tài)。有時為了安撫訴求人，他們會盡量共情，甚至說，自己也有過類似遭遇。有人個人所得稅沒有及時申報，產(chǎn)生了滯納金，撥打12345稱，稅務(wù)局沒有電話通知。“實(shí)際上，稅務(wù)局有過短信提醒，也在互聯(lián)網(wǎng)平臺多渠道做過宣傳。”為了安撫對方，楊康回復(fù)說，可能我們宣傳不到位，希望您能理解。

還有一類常見情況，投訴人因與企業(yè)或者企業(yè)老板有矛盾，舉報企業(yè)偷稅漏稅，但常常并未持有證據(jù)。

楊康所在的區(qū)要求12345工單滿意率百分之百，“不滿意”工單不能辦結(jié)。因此，即便是不合理訴求，只要訴求人不滿意，就必須再次處理。

但如果訴求人逾期不評價，會被默認(rèn)滿意。“多數(shù)不合理的工單，終結(jié)的方式就是訴求人自己放棄。”楊康補(bǔ)充道。

與此同時，孫悅也表示，區(qū)政府有“回頭看一次”的辦法，即“不滿意”工單有一次退回再處理的機(jī)會。如果訴求人還不滿意，可以向上說明情況后不再處理。

2023年10月24日，沈陽，2023數(shù)字營商環(huán)境改革創(chuàng)新發(fā)展峰會暨中國政務(wù)熱線40周年發(fā)展大會舉行。視覺中國 資料圖

被量化考核的“滿意率”

有人投訴二手車企業(yè)不支持七天無理由退貨，商務(wù)局工作人員多次找企業(yè)協(xié)商，但對方久拖不決，原因是購買協(xié)議上標(biāo)示了不支持七天無理由退貨。孫悅記得，后來她的領(lǐng)導(dǎo)墊付了六千多元的賠償。至今，這筆錢也沒從二手車企業(yè)全部要回。

在楊康看來，訴求人的滿意度這一指標(biāo)，讓基層背負(fù)了很大的壓力。

對此，中南大學(xué)公共管理學(xué)院講師雷望紅深有感觸。2017年，她到江蘇省某村就12345熱線治理做了20天調(diào)研。

村里分管12345業(yè)務(wù)的副書記帶她看了近幾年的工單。有村民打12345說自家田地被雨水倒灌了，需要疏通。最終，村干部帶著鐵鍬，幫村民把田里的水排出去。

雷望紅感慨，這些事情，村民自己動手就能解決，但“12345”太好用了。

該村所屬的轄區(qū)要求12345辦結(jié)率達(dá)到100%，滿意率不低于90％。鎮(zhèn)政府為了保證滿意率，每月對各村不滿意工單進(jìn)行統(tǒng)計排名，排名靠后的村子，年終考核及行政資源分配會受到影響。

因此，村干部明知某些訴求不合理，也會盡量解決。在雷望紅看來，這讓涉事雙方關(guān)系有些微妙，有村干部到村民家里解決問題會拍照、錄音，留存證據(jù)。

據(jù)雷望紅觀察，“12345”處理的事務(wù)日漸泛化，一些本屬家庭責(zé)任范疇的事也納入了進(jìn)來。

她以“110”為例，很長一段時間，110的宣傳口號是“有事打110”、“有困難找警察”。但110的基本職責(zé)是維護(hù)社會治安。“你忘帶家門鑰匙，可以找開鎖公司。如果打110就能不花錢解決，越來越多人會效仿，占用公共資源。”

此外，在她看來，群眾的滿意度容易受多種因素影響。“處理結(jié)果沒有達(dá)到訴求人的心理預(yù)期，訴求人當(dāng)天心情不好，都可能影響滿意率。”

北京工業(yè)大學(xué)副教授安永軍長期研究基層治理。據(jù)他了解，有的地方將12345熱線列為“一把手”工程，如果考核排名倒數(shù)，“一把手”不允許被提拔。

以北京市為例，“北京12345”公眾號每月通報上月全市12345“接訴即辦”綜合排名。分別通報排名靠前和落后的街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)、市級部門和國有企業(yè)。綜合評分由“響應(yīng)率”、“解決率”和“滿意率”三個考核指標(biāo)組成，分別占比20%、40%、40%。

雷望紅解釋說，2010年前后，各城市剛開始推行12345，群眾撥打12345的意識，和基層政府的服務(wù)意識都不強(qiáng)。“考核滿意率倒逼基層政府回應(yīng)群眾訴求。”

2022年底，《北京黨建引領(lǐng)接訴即辦改革發(fā)展報告》顯示，五年來，北京市12345市民服務(wù)熱線受理群眾訴求破一億條。

為了防止不合理訴求給基層政府增負(fù)。安永軍提到，2019年左右，北京市允許基層政府對于“12345”訴求有13%的剔除比例，經(jīng)上級機(jī)關(guān)審核通過，可以不納入“滿意率”、“解決率”考核。而從2023年上旬開始，北京不再對剔除比例設(shè)置上限，進(jìn)一步規(guī)范設(shè)立了383項不納入考核事項清單。

安永軍在街道調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，每月街道處理的200件訴求中，有接近半數(shù)可以申請?zhí)蕹５绻蕹煌ㄟ^，可能影響基層政府的考核排名。因此，基層政府往往做兩手準(zhǔn)備，提交剔除申請的同時，盡可能解決訴求。

有專家提醒稱，12345“接訴即辦”綜合評分排名，未必完全對應(yīng)基層政府的工作投入和表現(xiàn)。原因在于“有的街道人口密集，老舊小區(qū)集中，訴求量大；有的街道轄區(qū)內(nèi)居民小區(qū)少，訴求量少。”因此，“滿意率”、“解決率”的環(huán)比、同比排名，也應(yīng)當(dāng)關(guān)注。

2024年5月10日，四川省成都市，成都商協(xié)會走進(jìn)12345活動。視覺中國 資料圖

增加的行政成本

“12345熱線靈不靈？”2023年3月，雷望紅問湖南某縣12345政務(wù)服務(wù)熱線受理中心的一名干部。

“12345只能解決能解決的問題，解決不了不能解決的問題。”

雷望紅也曾撥打過12345。那次，她陪朋友去某5A級景區(qū)游玩，發(fā)現(xiàn)觀光小火車的單程、雙程價格一樣，覺得很不合理。后來，處理工單的人員向她解釋，該景區(qū)門票免費(fèi)，所有的盈利項目主要靠觀光小火車。

雷望紅意識到，一些結(jié)構(gòu)性問題很難解決。她在基層調(diào)研時，有干部告訴她，村民投訴家門外的馬路太窄，會車不便，要求政府拓寬馬路。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有相應(yīng)預(yù)算，且優(yōu)先級項目需要招商引資。

安永軍說：“政府資源是有限的，不可能解決所有問題。”

不同地區(qū)12345工單辦結(jié)期限不同，通常在一到兩周左右。有些問題的解決，需要從長計議，短期內(nèi)只能采取應(yīng)急方法。

他以老舊小區(qū)自來水管老化，居民吃水困難為例。他在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該訴求牽涉到居民房屋產(chǎn)權(quán)、政府預(yù)算規(guī)劃，以及居民之間協(xié)商等多重問題。但12345工單要在七天內(nèi)辦結(jié)，職能部門只能用車?yán)瑫簳r解決居民的吃水問題。但類似的投訴還可能發(fā)生。

街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常是12345熱線的終端，也是最終的承壓閥。

有街道干部告訴安永軍，一些模糊訴求，既和職能部門有關(guān)，又跟街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)，當(dāng)12345熱線平臺不確定該由誰負(fù)責(zé)，或者職能部門能夠根據(jù)相關(guān)條例退單成功時，這些訴求就會派發(fā)給街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

安永軍補(bǔ)充說，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)退單比較困難，因為訴求在轄區(qū)內(nèi)。街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)退單不成功，還可能面臨懲罰。

受訪的一位行政管理學(xué)者告訴澎湃新聞，目前北京很多街道在12345“接訴即辦”方面投入成本很高。每個街道都有“接訴即辦”的調(diào)度部門，將訴求分配給相應(yīng)的業(yè)務(wù)科室和社區(qū)，并收集反饋工單。

前述學(xué)者提到，綜合評分靠前的街道，通常調(diào)度部門有五六個在編人員負(fù)責(zé)，同時聘請第三方勞務(wù)人員，工作強(qiáng)度也很大，要日調(diào)度、日督導(dǎo)、日總結(jié)。

安永軍表示，有些訴求找社區(qū)就可以直接解決，但群眾對上級政府的信任度遠(yuǎn)高于基層政府——于是找到12345，就涉及到市、區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))街道、村(社區(qū))四級，相當(dāng)于增加了行政成本。

在雷望紅看來，12345熱線是對現(xiàn)有基層治理體系和法治體系的一種補(bǔ)充，在其承載能力范圍內(nèi)，可以解決一定的問題。“但如果放在特別高的位置，就一定程度上吸附了其他解決問題的渠道。”雷望紅說。

“12345”的功能定位需更清晰

2024年4月13日，“12345臨沂首發(fā)”公眾號公布了第一期不合理不合規(guī)訴求。截至今年7月底，該公號已累計發(fā)布共計90條不合理不合規(guī)訴求。有人因銀行月供未還款，被銀行起訴，要求銀行撤訴；有人離職后還要求住在員工宿舍；還有人因手機(jī)欠費(fèi)停機(jī)導(dǎo)致客戶流失，要求移動公司給予賠償……

在雷望紅看來，公布不合理不合規(guī)訴求，對于群眾教育確有必要，能引導(dǎo)群眾認(rèn)識到哪些訴求是不合理的。

“不合理訴求耗費(fèi)太多治理資源。”田先紅是華中師范大學(xué)的教授，他從2009年開始做基層信訪治理研究。在他看來，改變現(xiàn)狀成本最低的辦法是調(diào)整12345“接訴即辦”考核機(jī)制。例如，用“萬人訴求比”（萬人訴求比 = 訴求數(shù) / 人口數(shù)?10000 ）代替對滿意率、解決率的考核。

田先紅解釋道，轄區(qū)內(nèi)“萬人訴求比”越低，說明每萬人中，訴求量越低，一定程度上，能反映解決問題的能力。數(shù)據(jù)具有客觀性，也能改變“滿意率”、“解決率”全靠群眾說法的不確定性。

而雷望紅則建議，設(shè)置滿意率考核調(diào)節(jié)機(jī)制。當(dāng)不合理訴求增多時，適度降低對滿意率的考核要求，比如滿意率達(dá)到80%到85%，就算考核通過，對基層政府干部的年終績效和提拔任用不構(gòu)成影響。相應(yīng)地，如果出現(xiàn)庸政、懶政和怠政的現(xiàn)象，再強(qiáng)化考核要求。

使用12345熱線，對于群眾而言，基本屬于零成本、零門檻。雷望紅建議，對于重復(fù)反映不合理訴求的人員，有關(guān)部門可進(jìn)行批評教育，并建立懲戒機(jī)制，在一定期限內(nèi)，屏蔽其來電。

據(jù)安永軍觀察，12345熱線常見的宣傳標(biāo)語有“12345 有事找政府”、“12345 心系你和我”等等，功能定位模糊。他認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)在公眾宣傳中明確12345熱線的功能定位，引導(dǎo)群眾更好地使用該熱線。

在田先紅看來，群眾民主評議，由村民投票表決訴求是否合理，或許也是加強(qiáng)群眾教育的一種辦法。

事實(shí)上，更直接的反映與解決問題也是干群互動，加強(qiáng)與群眾聯(lián)系的通道。雷望紅認(rèn)為，如果問題都通過12345來解決，也意味著基層干部和群眾之間的聯(lián)系弱化，社區(qū)(村)干部運(yùn)用情與理調(diào)解問題的能力也會被削弱。

（應(yīng)受訪者要求，文中人物王露、楊康、孫悅為化名）