黃國(guó)信：清代鹽政是如何“生財(cái)”的？

2024年8月31日，由中共廣州市荔灣區(qū)委宣傳部、廣州市荔灣區(qū)國(guó)家檔案館、廣州市荔灣區(qū)文化廣電旅游體育局、廣州市荔灣區(qū)新時(shí)代文明實(shí)踐中心主辦，廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)華南商業(yè)史研究中心承辦，粵劇藝術(shù)博物館協(xié)辦的“荔泮芳華：2024年度荔灣歷史文化科普活動(dòng)之五——品讀會(huì)”在粵劇藝術(shù)博物館舉行。中山大學(xué)歷史學(xué)系黃國(guó)信教授與讀者分享了他的新書(shū)——《規(guī)制如何生財(cái)：清代鹽政基本原理研究（1644-1850）》，對(duì)話環(huán)節(jié)邀請(qǐng)申斌（廣東省社會(huì)科學(xué)院歷史與孫中山研究所的副研究員）、徐靖捷（廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)華南商業(yè)史研究中心主任、副教授）和韓燕儀（中山大學(xué)歷史學(xué)系的助理研究員）三位同樣關(guān)注鹽業(yè)史、商業(yè)史的青年學(xué)者一起就相關(guān)議題展開(kāi)討論。本文系演講文字稿，經(jīng)發(fā)言人審定，授權(quán)澎湃新聞首發(fā)。文字稿分兩部分刊發(fā)，本篇內(nèi)容來(lái)自黃國(guó)信教授的分享。

《規(guī)制如何生財(cái)：清代鹽政基本原理研究（1644-1850）》，黃國(guó)信著，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社

這本書(shū)研究清代鹽政的基本原理，從清朝建立起，到1850年為止。為什么是1850年？因?yàn)樘教靽?guó)之后，清代鹽政的很多制度都有較大改變，反而1840年對(duì)鹽政沒(méi)有什么直接影響。

一、為什么要寫(xiě)鹽

首先講講我為什么要寫(xiě)鹽政。大家看我的書(shū)名，主標(biāo)題叫“規(guī)制如何生財(cái)”，這是我研究清代鹽政的重點(diǎn)，即清代鹽政如何“生財(cái)”的問(wèn)題。在中國(guó)古代，大概從春秋時(shí)期管仲開(kāi)始做鹽的專賣(mài)，到漢武帝真正大規(guī)模推行鹽的專賣(mài)，然后從唐朝后期鹽的專賣(mài)就一直延續(xù)下來(lái)。在傳統(tǒng)中國(guó)，鹽基本上是一個(gè)國(guó)家“搞錢(qián)”的很好的途徑。

清初，順治皇帝說(shuō)鹽課“關(guān)系軍國(guó)急需”，因?yàn)楫?dāng)時(shí)一直在打仗，打仗就需要錢(qián)，他說(shuō)鹽課是我們“搞錢(qián)”的好辦法。雍正帝也說(shuō)鹽政關(guān)系國(guó)計(jì)民生，國(guó)計(jì)就是財(cái)政。康熙皇帝也說(shuō)鹽課很重要，把鹽課做好了，就可以增加國(guó)家收入。所以鹽課在清代跟今天鹽稅在財(cái)政中的占比不大一樣。當(dāng)時(shí)鹽課的收入在國(guó)家財(cái)政中占比是比較大的。

在國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)的情況之下，為什么清朝選擇鹽而不是其它物資作為不斷增加收入的一個(gè)途徑呢？康熙年間有一個(gè)官員叫余國(guó)柱，他上奏折說(shuō)，國(guó)家財(cái)政收入里主要項(xiàng)目有三個(gè)，一個(gè)是田賦，一個(gè)是關(guān)稅，一個(gè)是鹽課。如果我們對(duì)田賦加稅的話，老百姓就受不了，加關(guān)稅的話，商人就不做生意了，只有鹽課，有多少人吃鹽，我們就可以收多少稅。他說(shuō)，當(dāng)時(shí)戶口在增加，所以就可以加鹽稅。

為什么在清朝鹽的收入變得比較重要？當(dāng)然有很多理由，今天主要講兩個(gè)理由。其中一個(gè)理由是清朝入關(guān)之前，滿族人就有做生意的傳統(tǒng)，所以入關(guān)后，他們很容易繼承明代的鹽政制度，對(duì)鹽進(jìn)行管制貿(mào)易，并且也容易從中拿到錢(qián)。另一個(gè)理由是，康熙后期清廷推行盛世滋生人丁永不加賦的政策，那么人丁延及來(lái)自農(nóng)業(yè)的稅收就比較穩(wěn)定了。在這個(gè)情況下，如果政府需要錢(qián)，他們想到的就是增加鹽課。所以，從順治一直到康熙、乾隆年間，鹽課從200萬(wàn)兩最高增加到700萬(wàn)兩，增長(zhǎng)了好幾倍。但是田賦主要在2000多萬(wàn)兩，最多也只增加到3000萬(wàn)兩左右。商稅是在增加的，增加的還不少，但是總體來(lái)講，它的份額比不上鹽課。除了鹽課之外，朝廷從鹽業(yè)中獲得的收入，還有捐輸報(bào)效。在清代，政府控制鹽的生產(chǎn)與銷售，商人幫政府做生意，除了要交稅，政府需要錢(qián)的時(shí)候也找他們要。因?yàn)樵谇逋⒌男哪恐校蠹沂且患胰耍銕臀易錾猓晕乙X(qián)的時(shí)候就直接找你拿。

舉一些例子，乾隆十二年到乾隆四十一年，平定大小金川之亂打了很多仗，其中鹽商的捐輸報(bào)效，最多的時(shí)候一年是650萬(wàn)兩銀子，這差不多接近乾隆年間一年鹽課正課的收入。乾隆五十三年，安南之役，還有廓爾喀之役，就兩個(gè)很小的戰(zhàn)爭(zhēng)，乾隆皇帝又找鹽商拿了320萬(wàn)兩銀子。

鹽差不多是政府想拿錢(qián)就可以拿到錢(qián)的一個(gè)地方，所以鹽非常重要，在傳統(tǒng)時(shí)代，特別是唐朝后期以后一直到清朝，甚至到民國(guó)。所以，不把鹽政和鹽課的問(wèn)題弄清楚，就很難理解傳統(tǒng)時(shí)期的國(guó)家財(cái)政。

二、荔灣與鹽的關(guān)系

今天的活動(dòng)在荔灣區(qū)，那我們來(lái)講講荔灣跟鹽的關(guān)系。我們來(lái)看這兩張圖，這大概是1880年前后的廣州地圖（圖1），這是大家比較熟悉的一個(gè)人——潘仕成，海山仙館的主人（圖2）。

圖1

圖2

我們先看地圖。當(dāng)時(shí)廣州城的中心是在巡撫衙門(mén)和總督衙門(mén)以及布政司署這一帶，就是今天的南越王博物館一帶。布政司署后面有一條街叫司后街，就是今天的越華路。當(dāng)時(shí)的一批鹽商在這里建了越華書(shū)院，大量鹽商的子弟在這里上學(xué)，實(shí)際上它也是鹽商的一個(gè)社會(huì)活動(dòng)場(chǎng)所。當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)管理兩廣（即廣東、廣西）鹽的貿(mào)易的衙門(mén)叫鹽運(yùn)司，辦公機(jī)構(gòu)叫運(yùn)司署，在越秀區(qū)，不是荔灣。大量鹽商實(shí)際上是在越秀區(qū)活動(dòng)，高第街、濠畔街一帶有大量的鹽商。

當(dāng)時(shí)，除潮汕外，全省所產(chǎn)的鹽幾乎都運(yùn)到廣州，然后從廣州運(yùn)往兩廣的各個(gè)地方，大部分要經(jīng)過(guò)東匯關(guān)批驗(yàn)，東匯關(guān)在今天海珠半島花園附近，就是中山大學(xué)北門(mén)附近。到了乾隆后期以至嘉道年間，西匯關(guān)也成了食鹽批驗(yàn)的場(chǎng)所，它在粵海關(guān)西邊一點(diǎn)點(diǎn)，這就在荔灣范圍了。當(dāng)然，鹽與荔灣更重要的關(guān)系還不在這。1757年，即乾隆二十二年時(shí)，廣州一口通商，外國(guó)商人不能進(jìn)城居住，所以，十三行的行商為了跟外商做生意，也住在城外，就是西關(guān)一帶。潘仕成就有一個(gè)房子在十七甫路，荔枝灣旁邊的海山仙館也是他的。這意味著什么呢？本來(lái)鹽商是在越秀區(qū)活動(dòng)的，后來(lái)潘仕成以洋商身份接手了廣西臨全埠（即今天的桂林臨桂區(qū)和全州一帶）的食鹽貿(mào)易任務(wù)，成了鹽商，他仍然住在荔灣。這使得荔灣也有一批鹽商住居和生活。關(guān)于潘仕成，廣州學(xué)術(shù)界有好多爭(zhēng)論，討論他到底是鹽商還是行商。邱捷老師讀了大量材料，發(fā)現(xiàn)南海縣縣令杜鳳治的日記里提到了潘仕成，并且《咸豐同治兩朝上諭檔》里也講到潘仕成，說(shuō)他在同治年間做鹽商虧了很多錢(qián)。杜鳳治說(shuō)潘仕成本來(lái)是洋商，后來(lái)做鹽商，甚至被任命為廣東鹽運(yùn)使，但是因?yàn)樗荒茉诒臼∽龉伲跃透娜瘟苏憬}運(yùn)使，但是沒(méi)有到任。他在洋行做了很多生意，發(fā)了財(cái)，又拿做洋商的錢(qián)去辦了廣西的臨全埠鹽務(wù)，最后虧了兩三百萬(wàn)兩銀子，被抄家了。

潘仕成有洋商跟鹽商的雙重身份。清朝一年的鹽課收入才幾百萬(wàn)兩，他一個(gè)人在做鹽的時(shí)候就虧空了兩三百萬(wàn)兩，所以最后被抄家了，梁嘉彬先生在《廣東十三行考》一書(shū)里講十三行行商很多都是鹽商轉(zhuǎn)充的，所以荔灣區(qū)其實(shí)是鹽商跟洋商、十三行行商混住在這里的，所以荔灣跟鹽是有很大淵源的。

三、清廷如何從鹽中“搞錢(qián)”

回到我的主題：清朝政府如何從鹽里搞錢(qián)。我們知道每個(gè)人都要吃鹽，但產(chǎn)鹽的地方比較有限，那么政府就先控制鹽的生產(chǎn)，之后再控制鹽的銷售，這樣資源就控制在自己手里了，就比較容易搞到錢(qián)。

把生產(chǎn)鹽的人控制起來(lái)，生產(chǎn)的產(chǎn)品也控制起來(lái)，政府向他們征收鹽課，這個(gè)鹽課是什么？在產(chǎn)鹽的鹽場(chǎng)是產(chǎn)品，在流通環(huán)節(jié)是貨幣。政府為了控制鹽的生產(chǎn)和貿(mào)易，設(shè)計(jì)了一整套制度。在貿(mào)易環(huán)節(jié)，清政府基本上是交給商人賣(mài)鹽。具體的控制辦法，首先，商人有準(zhǔn)入限制，如果你想當(dāng)鹽商，要向政府申請(qǐng)，政府批準(zhǔn)之后，會(huì)給一個(gè)許可。這個(gè)許可資格后來(lái)也是可以上市交易的。其次，就是鹽的銷售，政府是有配額的，這樣就可以保證每個(gè)地方賣(mài)多少鹽是有數(shù)量的，超過(guò)這個(gè)量的就是私鹽。但這樣子政府還搞不到錢(qián)，怎么樣才能搞到錢(qián)？定價(jià)才能搞到錢(qián)。所以，第三個(gè)就是政府定價(jià)。 政府把鹽商控制了，把配額控制了，老百姓要買(mǎi)到鹽基本上只能走政府管控的銷售途徑。在這個(gè)情況之下，政府給鹽定價(jià)，這個(gè)價(jià)錢(qián)里邊就包含一個(gè)很高的份額，叫做鹽課，是交給政府的錢(qián)。所以清朝人買(mǎi)鹽的過(guò)程中實(shí)際上是向政府交了很多課稅的。鹽課隱含在銷售價(jià)格里面，具體多少，消費(fèi)者是不知道的。如果沒(méi)有政府這一系列控制，讓市場(chǎng)自由流通的話，鹽的價(jià)錢(qián)肯定會(huì)低很多。商人或者在拿到銷售許可證——鹽引之前，或者在賣(mài)鹽之后，就把這個(gè)錢(qián)交給政府，所以清廷一年幾百萬(wàn)兩白銀的鹽課收入就來(lái)自這里。但是，如果制度只設(shè)計(jì)到這里，市場(chǎng)上就一定會(huì)有大量在政府管控之外的鹽，也就是私鹽在流通。所以，政府必須實(shí)行第四個(gè)辦法來(lái)管控，就是在產(chǎn)鹽的鹽場(chǎng)和整個(gè)流通過(guò)程中設(shè)置一系列的管理制度。比如說(shuō)你要拿到鹽引才可以賣(mài)鹽，在食鹽運(yùn)輸?shù)拿恳粋€(gè)口岸都要檢查鹽引，給鹽引剪一個(gè)角，表示本口岸已經(jīng)查驗(yàn)過(guò)。當(dāng)然還有許多其它環(huán)節(jié)的管控，比如鹽場(chǎng)的生產(chǎn)者被要求同時(shí)點(diǎn)火煮鹽，比如在食鹽流通的重要口岸設(shè)置查緝私鹽的隊(duì)伍，等等。總之，整個(gè)生產(chǎn)和運(yùn)輸、銷售的過(guò)程都實(shí)行了監(jiān)控。這四種辦法，如果用經(jīng)濟(jì)學(xué)的術(shù)語(yǔ)來(lái)表達(dá)，就叫“規(guī)制”。

所以，清朝怎么從鹽里面搞錢(qián)？就是通過(guò)政府的規(guī)制，通過(guò)四個(gè)規(guī)制措施，從鹽的定價(jià)里拿到大量的鹽課收入。

清代的食鹽貿(mào)易是有很強(qiáng)的計(jì)劃性的，每個(gè)地方賣(mài)多少鹽是有計(jì)劃的，生產(chǎn)多少鹽也是有計(jì)劃的。徐靖捷老師寫(xiě)過(guò)一篇文章清楚地告訴我們，其實(shí)清朝如果不限制的話，鹽的產(chǎn)量幾乎可以無(wú)限，為什么？因?yàn)楹Ｋ畷褚粫窬陀宣}了。所以政府就控制它，不讓曬那么多，所以無(wú)論是生產(chǎn)還是消費(fèi)都是有計(jì)劃的。

但是清政府又不傻，他們是做生意起家的，他們當(dāng)年打天下的過(guò)程中，靠做生意賺了很多錢(qián)。所以他們知道做生意不能夠完全照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)來(lái)做，要用商人，所以整個(gè)流通過(guò)程除了進(jìn)行監(jiān)管、設(shè)置一系列制度之外，具體生意怎么做，則交給商人，商人像正常經(jīng)營(yíng)生意那樣去經(jīng)營(yíng)就行了。所謂正常經(jīng)營(yíng)，就是我想去哪個(gè)地方賣(mài)鹽，我就去申請(qǐng)哪個(gè)地方的鹽商資格。至于賣(mài)多少價(jià)錢(qián)，在政府規(guī)定的范圍內(nèi)，結(jié)合市場(chǎng)供需關(guān)系可以進(jìn)行一些浮動(dòng)。在確保鹽課收入之后，清前期，朝廷對(duì)鹽價(jià)隨市場(chǎng)供需關(guān)系的變動(dòng)也是認(rèn)可的，漲一點(diǎn)，跌一點(diǎn)都可以。鹽商賺來(lái)的錢(qián)交了鹽課后，想投資什么事情也行，所以商人聰明地以鹽引作為媒介，創(chuàng)造了清代最大的資本市場(chǎng)。他們拿鹽引這個(gè)賣(mài)鹽的憑證，跑到市場(chǎng)上進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)，形成鹽引市場(chǎng)，南昌大學(xué)黃凱凱老師有一本書(shū)很快會(huì)出版，就是研究這個(gè)鹽引市場(chǎng)的，這個(gè)市場(chǎng)有點(diǎn)類似今天的股票市場(chǎng)，投機(jī)非常活躍。其實(shí)，從古至今中國(guó)人都很懂做生意，所以他們就把這個(gè)事情做起來(lái)了。可見(jiàn)，清代鹽政就是計(jì)劃跟市場(chǎng)結(jié)合的制度，政府通過(guò)計(jì)劃和管制實(shí)現(xiàn)了對(duì)鹽的生產(chǎn)與流通的控制，從中賺到了錢(qián)，所以我們就叫“規(guī)制生財(cái)”。這與規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)希望通過(guò)規(guī)制提高經(jīng)濟(jì)效率有完全不同的出發(fā)點(diǎn)。

前面講了，政府賺的錢(qián)，除了鹽課，還有一種就是報(bào)效，也就是直接找商人要，另外，還有一些雜款。雜款是什么呢？比如說(shuō)我們要建一個(gè)書(shū)院，我們就找鹽商要錢(qián)；我們要建一個(gè)育嬰堂，收養(yǎng)那些無(wú)家可歸的孩子，我們就可以找鹽商要錢(qián)；我們要建一個(gè)義塚，收葬無(wú)人收埋葬的人，我們還是找鹽商要錢(qián)。鹽商是要交納很多雜款。

但是有一個(gè)問(wèn)題，政府從鹽里面搞錢(qián)，政府掌握定價(jià)權(quán)，那政府會(huì)不會(huì)無(wú)限制地把鹽價(jià)弄得很高呢？清朝前期，政府沒(méi)有那樣做，而是遵循了一個(gè)平衡的原則。首先，政府用商人做鹽的生意，就不能把這個(gè)價(jià)錢(qián)定得非常高，高到老百姓不買(mǎi)特許商人的鹽，而去買(mǎi)私鹽。所以政府保持一種平衡，首先，鹽價(jià)就不能高得離譜，要保證商人有錢(qián)可賺。其次，政府既要保證官員會(huì)努力去控制鹽的流通過(guò)程，又不能讓政府官員被鹽的銷售任務(wù)逼到走投無(wú)路。再次，政府既要防止鹽場(chǎng)的食鹽生產(chǎn)者走私食鹽，又要保證生產(chǎn)者能生活得下去。所以，清前期政府是努力保持鹽業(yè)相關(guān)各種力量的收入與付出之間的平衡的。

但是，清朝政府沒(méi)有現(xiàn)在那么強(qiáng)的信息系統(tǒng)，它怎么保證得了平衡呢？他們有個(gè)辦法就是——試錯(cuò)。比如加稅、加價(jià)，加到發(fā)現(xiàn)不對(duì)了，加價(jià)，鹽課收入反而降低了，就知道不能再繼續(xù)加了，就要反過(guò)來(lái)降一點(diǎn)，讓市場(chǎng)還能運(yùn)行下去。歷史上有很多關(guān)于鹽法的改革，基本上都是試錯(cuò)之后的鹽法調(diào)整。

大體上我就把整本書(shū)最核心的內(nèi)容簡(jiǎn)單地跟大家交代了一下。我先講到這里，謝謝大家！